红头文件是指排除法律、行政法规、地方法规、行政规章以外的文件，包括乡、镇人民政府的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、国务院部门的规定，以及各级党委、人大、政府、政协发布的政策性文件、决定、意见等。通俗来说，“红头文件”是老百姓对各级政府机关（尤其是中央一级）下发的带有大红字标题和红色印章的文件的俗称。从制定机关的权限来看，行政法规由国务院制定，规章由31个省、自治区、直辖市人民政府、19个较大的市人民政府，以及国务院各部门、各直属机构和具有行政管理职责的直属事业单位制定。而一般的“红头文件”，由具有行政管理权的行政机关在行政管理工作需要时制定。因此，“红头文件”实际上有广义和狭义之分。在法定程序方面，首先要严格执行规范性文件制定程序。为了规范规章、法规的制定程序，国务院颁布了《规章制定程序条例》，许多部门也制定了本部门的规章制定办法。对于规范性文件的制定也应符合一定的操作规程，经历必要的程序和合理的步骤，使行政机关的这种抽象行政行为做到针对性强，更加科学合理。其次，要落实公开、公正制度。在制定规范性文件时应广泛听取各方面的意见，涉及对外具有普遍约束力的规范性文件还应当听取管理相对人的意见，增加规范性文件的透明度。规范性文件形成后还应及时公布，便于贯彻执行，更有利于群众的参与和监督。最后，要严格划分制定权限。对不属本级管理的事务不得越权制定文件，对需要部门协调的事务应及时相互沟通，对属于上级权限的应及时请示，对本部门需要创立规章的不应以规范性文件代替。同时在制定规范性文件时应当加强内部职能部门的协调，建立严格的会签制度，对涉及法规性内容应当有法制工作部门的意见。
